Ne désespérons pas de la délibération

La délibération démocratique dépérit sous l’effet d’un nouveau régime médiatique ? La thèse est forte et particulièrement inquiétante à quelques mois de l’élection présidentielle. Elle mérite donc d’être mise à l’épreuve.

Un tel échec pourrait se manifester de deux façons.

Tout d’abord, par une relative stabilité des opinions. Si chacun ne rencontrait que les arguments qui le confortent dans ses préférences, l’opinion publique serait une simple photographie qu’on pourrait prendre au premier jour du débat démocratique et retrouver intacte dans les urnes. Incapable de modifier les rapports de force, la délibération perdrait alors tout intérêt pratique.

Ensuite, par une prime aux positions extrêmes ou au conformisme. Si l’économie de l’attention récompensait les plus virulents tandis que les électeurs tendaient à se rallier à l’opinion perçue comme dominante, alors la délibération perdrait son intérêt épistémique : ce qui l’emporterait ne serait plus le meilleur argument, mais le plus bruyant.

Pour évaluer la solidité de ces thèses, ce papier propose de mesurer la différence entre deux expressions. La première est celle des électeurs dans les premiers sondages d’une campagne : un simple avis formulé avant d’avoir véritablement réfléchi à la question et sans avoir été exposé aux arguments des uns et des autres. La seconde est celle des électeurs telle qu’elle ressort des urnes : une opinion formée au terme d’un processus délibératif où l’on a reçu des informations nouvelles et où l’on a entendu les arguments des différentes parties en présence.

Cette différence ne nous est pas étrangère : nous avons tous le souvenir d’avoir changé d’opinion sur une question dont nous n’étions pas experts. Il reste que ces exemples ne font pas une règle et ne relèvent pas d’une observation systématique.

Les votations suisses offrent en la matière un terrain idéal pour une analyse plus robuste : si aucun référendum n’a été organisé à l’échelle nationale depuis 2005 en France, la population suisse est très régulièrement amenée à débattre et à voter sur des projets de réforme, dans un cadre conçu pour favoriser le contradictoire.

En Suisse, les votations fédérales relèvent principalement de trois mécanismes : l’initiative populaire, par laquelle des citoyens proposent une modification de la Constitution ; le référendum facultatif, qui permet de soumettre au vote une loi adoptée par le Parlement si suffisamment de signatures sont réunies ; et le référendum obligatoire, imposé notamment pour les révisions constitutionnelles et certains engagements internationaux importants.

La population suisse n’est pas moins exposée que ses voisines aux réseaux sociaux, aux bulles cognitives, à la polarisation des opinions, bref, à toutes les forces qui travaillent l’espace public européen depuis une quinzaine d’années et dont J.-L. Missika a fait l’inventaire raisonné dans ses livres et ses articles¹. L’analyse consiste ainsi à comparer les intentions de vote mesurées au début d’une campagne au moyen des sondages avec le résultat final après plusieurs semaines de discussions contradictoires, et ce pour 144 votations organisées en Suisse entre 2008 et 2024².

On peut ainsi regarder si la délibération parvient encore, en moyenne, à modifier l’opinion – et dans quel sens.

Schématiquement, trois scénarios sont envisageables :

• soit les opinions initiales se sont maintenues à peu près à l’identique, auquel cas il est douteux que la délibération contradictoire ait exercé une quelconque influence sur le choix électoral et l’on est conduit à s’interroger sur sa vitalité ;

• soit le camp majoritaire s’est renforcé, auquel cas on peut se demander si les forces d’agrégation à l’œuvre ne révèlent pas plus prosaïquement une forme de conformisme général alimenté par les sondages, les indécis rejoignant la masse ;

• soit le camp majoritaire s’est sensiblement affaibli, voire retourné. Cette dernière situation est la plus évocatrice de la force de la délibération puisqu’elle suppose qu’un grand nombre d’individus ont changé d’opinion au cours de la campagne, et tout porte à croire qu’ils l’ont fait sous l’effet des arguments échangés.

Les résultats de l’analyse ainsi conduite sont particulièrement intéressants.

Les cas où le rapport de force initial reste quasi-identique (évolution inférieure à 5 points de pourcentage après neutralisation des indécis³) sont très minoritaires (28 cas sur 144, soit 19 % de l’échantillon). Au contraire, les cas où l’équilibre initial est altéré de plus de 15 points de pourcentage, en positif ou en négatif, représentent 43 % de l’échantillon (62 cas sur 144).

Au total, parmi les 140 votations pour lesquelles un camp était initialement en tête, celui-ci est finalement battu au vote populaire dans 41 % des cas. Ce chiffre monte à 57 % pour les votations d’initiative populaire, contre 25 % pour les projets portés par les autorités⁴. Cet écart est particulièrement encourageant sur la valeur épistémique de la délibération, dès lors qu’on peut raisonnablement faire l’hypothèse que les projets des autorités ont davantage subi l’épreuve du contradictoire en amont de la campagne que les initiatives populaires, ce qui rend leur position de départ plus solide. Le camp en tête semble ainsi perdre d’autant plus souvent que son avance initiale devait davantage à la première impression qu’à l’examen des arguments.

Qu’en est-il du risque de conformisme ? Lorsque le camp initialement en tête rassemble au départ plus de 50 % des électeurs dans les sondages, les retournements se produisent encore dans 35 % de l’échantillon – et même dans 50 % des cas pour les scrutins d’initiative populaire. Les expériences où l’on est fondé à créditer la délibération démocratique d’une véritable puissance sur les choix des électeurs sont donc fréquentes – et ces retournements semblent bien mieux s’expliquer par le poids des arguments échangés pendant la campagne que par un simple ralliement au camp donné gagnant au départ.

En pratique, les retournements les plus spectaculaires ont lieu soit lorsque l’opinion était très peu formée au départ (ce qui se voit à la part d’indécis), soit lorsqu’elle traduisait moins une adhésion à la proposition précise soumise à la délibération qu’à ses objectifs sous-jacents (le basculement se fait alors en découvrant les conséquences et les risques associés à la proposition ou des conflits de principes qui n’étaient pas visibles initialement). Dans les deux cas, les électeurs s’orientent au départ dans le cadre d’une rationalité limitée et, complétant leur information, ils modifient peu à peu leur jugement.

Ainsi, en 2018, deux initiatives agricoles soumises au vote le même jour ont connu des évolutions massives. La proposition visant à renforcer la souveraineté alimentaire et l’agriculture paysanne locale a vu le camp de ses soutiens passer de 75 % lors du premier sondage à 32 % lors du scrutin lui-même, soit une chute de 43 points. L’initiative pour des aliments équitables a suivi une trajectoire comparable, passant de 78 % de soutiens au premier sondage à 39 % dans les urnes. La campagne a notamment fait émerger, malgré le soutien aux objectifs sous-jacents à ces textes, des craintes concernant le renchérissement des denrées alimentaires et la mise en œuvre concrète des propositions.

Contrairement à ce que l’on pourrait imaginer, ces phénomènes de retournement peuvent se produire y compris sur des enjeux à propos desquels les clivages sont nets et déjà très structurés avant la campagne. Ce fut le cas sur l’immigration et la proposition de renvoyer automatiquement des étrangers criminels : sans grande surprise, le camp des soutiens était majoritaire au début (51 %) mais a atterri à 41 % une fois qu’on a pu présenter les conséquences concrètes de ce qui était proposé. Alors qu’au départ, la question se résumait en substance à « faut-il expulser les étrangers criminels ? », à la fin elle était devenue « faut-il le faire automatiquement sans laisser de place à la proportionnalité et à l’examen des situations individuelles ? » Et à cette question-là, la réponse majoritaire fut finalement négative.

De même en 2016, la votation proposant de fermer plus rapidement les centrales nucléaires suisses en fixant une durée maximale d’exploitation a compté au départ 57 % de soutiens ; dans les urnes, ils n’étaient plus que 46 %. La campagne a progressivement déplacé l’attention des électeurs de la focale écologique vers une inquiétude sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, avec le risque de devoir en importer depuis des pays où elle serait produite au moyen d’énergies fossiles…

Il ne faut donc pas désespérer de la délibération. Tout porte à croire qu’elle produit bel et bien des effets. Les électeurs peuvent changer de préférence à la lumière des débats auxquels ils sont exposés, et leurs mouvements modifient souvent l’orientation de la décision finale. Contrairement à ce que suggèrent les théories du choix social, il ne suffit donc pas d’agréger les préférences individuelles à l’instant t pour découvrir la « volonté collective » car celle-ci se forme dans l’expérience même de la contradiction.

A l’approche des prochaines échéances électorales, il reste donc plus que jamais utile de débattre, d’argumenter et de convaincre, parce que rien n’est joué avant que la discussion démocratique n’ait eu lieu.

Tableau : Top 20 des votations présentant la plus grande amplitude entre le score du « oui » au premier sondage et le résultat du vote